Nem is olyan rég jelent meg az Erdélyi Polgár hasábjain egy elemzés, amelyben arra hívtuk fel a figyelmet, hogy a régió "(át)szervezést" nem jól ismerik és nem eléggé közismerten van jelen a jelenlegi köztudatban.
Nos erre két olyan "vita-inditó" cikket és az arra megérkezett vitairatot is leközöl a Transindex- amit ezúton is köszönünk- amit érdemesnek tartjuk a polgári vezetők elé is tárjuk mert a nagyobb megoldatlan problémák a részletekben rejlenek, amelyekről nem csak érdemes olvasni, hanem komolyan tanulmányozva alakítsuk ki a további véleményünket:
|
2013. január 17.
I. A reform szükségessége
Románia megújítása nem halasztható. Az Alkotmány módosítása és a regionális berendezkedés reformja vissza nem térő lehetőséget jelent a megfelelő, a versenyképességet és az életminőséget szolgáló, területi lehetőségeket optimálisan kihasználó átalakulásra.
Románia jelenleg elavult és kevéssé alkalmas területi berendezkedéssel bír, ami sem az EU-s Alapok hatékony felhasználásához nem járul hozzá megfelelő mértékben, sem az állam általános működési feladatainak biztosításához nem elégséges. A területi folyamatok az értelmezhető területi célokkal ellentétesek, a fejlesztéspolitika vagy negatív hatású, vagy semleges, azaz nem járul hozzá a területi versenyképességhez.
Amennyiben az átalakítás csak a jelenlegi berendezkedés területi átrendezését szolgálja, úgy nem járulhat hozzá a valódi megújításhoz, mivel a jelenlegi struktúra és államszervezet elosztó, statikus, szabályozó-ellenőrző jellegű, míg az elvárható rendszer fejlesztés orientált, dinamikus, rásegítő és proaktív kell legyen.
A reform tehát nem a felszínt érinti elsősorban, hanem az állam működésének alapvető szempontjait. Erre az európai területi tervezés és a sikeres tagállamokban megfigyelhető regionális reformok jó mintát szolgáltatnak, ugyanakkor a puszta adaptáció nem járható út: csak a tartalom nélküli formák sokasodásához vezethet.
Ha a területi reformot úgy tervezik, hogy a jelenlegi struktúra egyes részelemeinek különböző területi szintekre való decentralizációját vagy ugyanezen feladatok dekoncentrálását értik alatta, úgy lényegi változás nem történik. Ugyanakkor a tervezett változtatások területi dimenziója hozzájárulhat ahhoz, hogy tényleges területi szempontú és így a fejlesztéshez, a jó értelemben vett átalakuláshoz hozzájáruló reformról beszélhessünk.
Románia versenyképességét meg kell teremteni a társadalmi igazságosság, a területi egyenlőtlenségek csökkentése és a jó kormányzás elveinek megfelelően – csak így biztosítható elfogadható jövőkép Románia számára.
II. Területi dimenziók
A területi dimenzió itt nem művi, erőltetett módon értendő. Nem a EU Kohéziós Politikája miatt van rá szükség, hanem azért, mert a tapasztalat azt mutatja, hogy megfelelő területi szinteken szervezett működés lehet a fejlesztés hatékony eszköze. Akármilyen területi berendezkedés következzen is Románia területi adottságait és rendszerét figyelembe vevő reformból, az mindenképpen összehangolható az EU NUTS(1) rendszerével, mivel az statisztikai jellegű, alapvetően nincs sem fejlesztési, sem irányítási dimenziója, ugyanakkor hasznos eszköze a területi elemzéseknek európai szinten. A NUTS tehát annyiban befolyásolja Románia területi reformját, hogy biztosítani kell az adott esetben létrejövő új régiók adatsorainak összevethetőségét a jelenlegi NUTS 2 szintek adatsoraival. Hozzátéve, hogy a NUTS esetében nem elvárás, hogy a egyes területi szintekhez irányítási, igazgatási, ellátási vagy akár fejlesztéspolitikai eszközök is csatlakozzanak, azaz a tagállami kötelezettségek ebben a vonatkozásban nem korlátozó jellegűek. A területi kohézió megteremtése azonban tagállami felelősség is, jóval túlmutat az ERFA(2)támogatásain vagy magán a Kohéziós Politikán, s ebben az értelemben míg a NUTS csak egy statisztikai eszköz, a területi kohézió viszont olyan cél, amihez Románia területi reformjának hozzá kell járulnia.
A területfejlesztés, a területpolitika alapegysége a település. A települések hálózata és hierarchikus rendszere adja az ország térszerkezetének vázát. A településhálózat dinamikusan változó rendszer. Románia településhálózatának rendszerét a vonatkozó jogszabály(3) megfelelően kezeli, ugyanakkor az abból adódó kérdések megválaszolásához a várossá nyilvánítások művi eljárásán kívül más eszközzel a településhálózat-fejlesztés nem rendelkezik. A területfejlesztés és az urbanisztika alkalmas törvényi szabályozás(4) ellenére sem működik hatékonyan, a területi tervek és szabályozók elavultak, kétséges minőségűek, sok esetben, különösen a köztes területi szinteken, el sem készültek. A területfejlesztés és az urbanisztika nem rendelkezik sajátos forrásokkal a jelenlegi rendszerben, azaz mindössze a szabályozó jelleg érvényesül.
Jelenleg a fejlesztéspolitika fő eszközeit az EU-s Alapok jelentik, ugyanakkor ezeknek tervezése egészében eltekint mind a területi dimenzióktól, mind pedig a településhálózat, a területfejlesztés és az urbanisztika tagállami rendszerétől.
Az eddigieket összegezve a következő probléma-hármast kell kezelnie a reformnak:
i) Az új területi berendezkedés helyi szintről kiinduló megszervezése.
ii) A területi tervezési rendszer reformja az új területi berendezkedésnek megfelelően.
iii) A fejlesztéspolitikai eszközök (Alapok, állami és helyi költségvetés, irányítás és ellenőrzés) hozzárendelése Románia településhálózati, területfejlesztési és urbanisztikai, azaz területi tervezési rendszeréhez.
III. Irányítás és fejlesztés
A fejlesztés alapvető szempontja a tervezettség és az igazságos területi rendszer kialakítása kell legyen. Az irányítás kérdéskörét a fejlesztéspolitikának kell alárendelni, azaz a statikus működést dinamikussá kell tenni.
Az ellátórendszerek és az infrastruktúra minden szempontból különböző területi szintekhez rendelhetőek, ugyanakkor minden alrendszer esetében egyenként és körültekintően meg kell vizsgálni, melyik területi szinten hajthatók végre ideálisan a fejlesztések és melyik (adott esetben ettől különböző) területi szinten szervezhető meg a működtetés és a fenntartás.
A reformon belüli rendszereket és alrendszereiket azonban nem egymástól elkülönülten kell kezelni, hanem a területi hatások optimalizálása és a szinergiák megteremtése céljából eleve fel kell tárni összefüggéseiket, és mind a tervezés, mind az engedélyezés-szabályozás, mind pedig a megvalósítás és a működtetés vonatkozásában a területi egységességre kell törekedni.
A területi szintek működésének és a fejlesztéspolitikai célok megfogalmazásának evidens eszköze a partnerség. Az egyes területi szintek számára továbbá biztosítani kell a politikai/választói legitimáció kérdését is, ugyanakkor nem szükséges minden területi szinthez közvetlenül választott testületeket rendelni: hatékonyabbnak tűnik a közvetett legitimáció, azaz hogy az alacsonyabb szint választott testületeinek közvetítésével kaphatna legitimációt a járási és a regionális szint – természetesen csak abban az esetben, amennyiben az indokoltnak látszik.
A helyi autonómia elvének fenntartása mellett be kell látni, hogy a helyi területi igazgatási szint jelenlegi formájában nem mutatott jelentős előrelépést a versenyképességhez hozzájáruló kompetenciák kialakítása felé, sok esetben az alapvető ellátórendszeri feladatok teljesítése is kétséges minőségű. Egyes rendszerek működtetése és a fejlesztések összehangolása ugyanakkor egy köztes szint kialakításával hatékonyabban kezelhető: így az alsó területi igazgatási szint (községek/városok/municípiumok) és a jelenlegi második helyi szint (megyék) között igazolhatóan szükséges lehet a járási szint kialakítása.
A 0. és 1. rangú nagyvárosok területszervező hatása kifejezetten erős Romániában, ezért indokoltnak tűnik az új területi szint, azaz a régiók hozzárendelése a legnagyobb térszervezőkhöz. Ebben a vonatkozásban a regionális berendezkedés – bár belső struktúráját a helyi-járási-megyei szinteknek köszönheti – szerveződésének meghatározó eleme a régiószervező nagyváros lehet. A régiószervezésnél a határ menti szempontokat is figyelembe kell venni, legalábbis a Moldva Köztársaság, az EU belső határai valamint a leendő új tagállam határa esetében. A régióképzésbe be nem vont, de térszervező hatású 1. rangú városok számára is biztosítani kell a speciális területi tervezési szintet, a meglevő metropolisz övezeti rendszerek megújított és eszközökkel ellátott rendszerével.
A 2. rangú városok esetében külön területi tervezési szint vagy megoldás kialakítása látszólag nem indokolt, ugyanakkor biztosítani kell ún. vidékfejlesztési pólus jellegüket, ami azt feltételezi, hogy a vonzáskörzetükbe tartozó községeket és/vagy 3. rangú városokat a nem régióképző 2. rangú városokhoz mint járásközpontokhoz kell sorolni. Ugyanakkor meg kell vizsgálni, hogy a 2. és 3. rang közti művi átsorolások megalapozottak-e területi szempontból és felül kell vizsgálni ezeket a döntéseket. Arról sem szabad megfeledkezni, hogy a járás mint köztes területi szint elsősorban az ellátórendszerek racionalizálása miatt látszik szükségesnek, azaz indokolt az elérhetőség szempontjának figyelembevétele is, pl. biztosítani kell a járásközpontok 25-35 percen belüli közúti elérhetőségét, s ahol ez nem oldható meg 2. rangú városokkal, ott 3. rangú városok vagy nagyobb községek is járásközponti feladatkört kell kapjanak.
Át kell gondolni ebben az összefüggésben a megyék szerepét is. A megyék ebben a területi logikában elsősorban a regionális szint felé történő fejlesztéspolitikai közvetett politikai legitimáció, valamint járási rendszer koordinációja és a megyei szinten optimálisan megoldható ellátórendszeri feladatkörök szempontjából megtartandó fontos szereplők, ugyanakkor jellegük és szemléletük átformálandó. Az ellátórendszeri és irányítási feladatok egy része nyilván a területi munkamegosztás értelmében a járásokhoz kerülhet, ugyanakkor a szükséges fejlesztéspolitikai kompetenciák hiánya akadályozhatja a megfelelő tervek kidolgozását járási szinten, így mindenképp hasznosítani kell a megyei szint szakpolitika-megalapozó tapasztalatát.
A fejlesztéspolitika összefüggésében nyitott kérdés, hogy a 2014-2020-as programozási időszak új területi tervezési innovatív megoldása, azaz az ún. CLLD(5) rendszerek megfeleltethetők-e a kialakítandó járási szintnek, de amennyiben a vizsgálat azt mutatja, hogy igen, úgy feltétlen javasolt a multi-fund szerű megközelítés teljes körű alkalmazása esetükben. Románia területi sokfélesége azonban valószínűleg nem teszi lehetővé, hogy mindössze egyféle járási szintű CLLD megoldás jelenjen meg, mivel egészen más fejlesztési feladatok adódnak vidékies, hegyvidéki, nagyváros közeli, tengerparti térségek esetében. Így javasolt a vidékies járások esetében a multi-fund LEADER megközelítésre koncentráló változata a megfelelő, nem túl nagy számú kategória számára eltérő multi-fund rendszer lehetővé tétele. Hozzátéve, hogy az elképzelt járási szintre telepített CLLD-vel elveszik annak a lehetősége, hogy CLLD szemlélet szerint kerüljenek megoldásra a megyei szintű fejlesztéspolitikai feladatok.
A fejlesztéspolitika tervezése és végrehajtása tekintetében így a következő területi szintek adódnak:
i) országos szint,
ii) regionális szint,
iii) megyei szint
iv) metropolisz övezeti és/vagy járási szint
v) helyi szint.
Az egyes területi szintekhez tartozó eszközök esetében, a területi munkamegosztás alapján, az adott szinthez sorolt ellátórendszeri feladatok esetében ugyanazon szintnek javasolt biztosítani a fejlesztéspolitikai eszközöket. Így például az adott régiót kiszolgáló belső úthálózat esetében a regionális szint kompetenciáját kell kialakítani. Meg kell teremteni annak objektív megoldásait, hogy amennyiben a metropolisz övezet nem kíván fejlesztéspolitikai eszközökkel élni, úgy a nagyvárosok övezetében található járások ne essenek el a forrásoktól, azonban az átfedést el kell kerülni, és a metropolisz övezetnek kell elsőbbséget biztosítani, amennyiben ilyen feladatkört vállal.
A vidéki és városi területek közti partnerséget biztosítani kell mind a metropolisz övezetek, mind pedig a járások működésének szabályozásakor – el kell kerülni a vidék ellehetetlenítését. A helyi szinten megválasztott testületek arányos képviselete mindenképpen elengedhetetlen az övezeti és a járási döntéshozatalban. Ugyanakkor elképzelhető a politika-alkotás és a végrehajtás szétválasztása, így a helyi urbanisztikai szabályozók megtartása mellett járási építésügyi rendszer működtetése megfontolandó.
Irányítási szempontból továbbá meg kell szüntetni az ágazati tagoltságot, ahol ez lehetséges. Így különösen együtt kezelendő például egy régió felsőoktatási és szakképzési rendszere a gazdaságfejlesztési, innovációs és kutatási rendszerekkel. Az egészségügyi ellátás, a katasztrófavédelem, a közrendvédelem és más evidens esetekben ugyanakkor nem lenne racionális az ágazati tagolódás megszüntetése – ám a megfelelő területi szinteket itt is be kell azonosítani, tekintettel az adott ellátórendszer vagy állami feladat belső szakmai szempontjaira.
A környezeti és területi tervezési, irányítási szempontokat mind a tervezésben, mind pedig a hatósági szerepek ellátásánál össze kell hangolni, adott esetben átmeneti időszakot követően egységesíteni szükséges. A jelenlegi elavult, ágazatilag tagolt struktúra megszüntetése ezen a téren kiemelten fontos és a fenntartható versenyképesség megteremtésének elengedhetetlen feltétele. Így pl. a jelenleg több elemből álló környezetvédelmi és az építésügyi struktúrák integrálásával létrejövő szervezetbe érdemes bevonni a mezőgazdasági, az erdészeti ágazatokat is, tekintettel arra, hogy mind a lakás, mind az egyéb célú beépítések, csakúgy mint a mezőgazdaság és az erdőgazdálkodás, területhasználatot jelentenek, s ebben az értelemben az egyes szempontok harmonizálása csak egységes, holisztikus rendszerben lehetséges. Ezzel egyébiránt megoldódik a speciális vidéki kérdések megfelelő és urbanisztikával, területfejlesztéssel integrált kezelése is. Nem állítjuk, hogy a tervezés-fejlesztés illetve az ellenőrzés szerepe egységes, azonos intézményi rendszerben kellene történjen, azonban azt igen, hogy:
i) területileg integrált tervezés/fejlesztés és szabályozás/ellenőrzés szükséges;
ii) a területiség partnerségi és participációs szempontjai a tervezésben és a hatásági rendszerekben egyaránt meg kell jelenjenek.
IV. A reform végrehajtása
A reform végrehajtása kapcsán több lényeges feltételt kell egymással összefüggésben megteremteni, így különösen:
i) az egyes területi szinteken szükséges humán kompetenciák kialakítása,
ii) a kompetenciákhoz szükséges egyetemi képzések beindítása,
iii) a területi rendszer átalakítását megalapozó területi statisztikai és területi tervezési elemzések kidolgozása,
iv) a tényleges regionalizáció végrehajtása érdekében a francia DATAR-CIADT mintáját helyi sajátosságokra alkalmazó központi intézmény létrehozása,
v) alapvető jogszabályok módosítása: területi igazgatási törvény módosítása, az önkormányzatisággal nem rendelkező járási és regionális szintek saját törvényi kezelése, a közművekről, ellátórendszerekről szóló jogszabályok módosítása,
vi) engedélyezési, szakhatósági eljárási szabályok átalakítása,
vii) az EU-s Alapok 2014-2020 közti programozása az új területi rendszernek megfelelően
viii) közvita lefolytatása az új területi berendezkedés témakörében, valamint a folyamat eredményeiről az érintettek minél teljesebb tájékoztatása.
A reform teljes átfutása a szükséges kompetenciák kialakítása miatt akár egy évtizedig is húzódhat, de biztosítani kell, hogy azok a területek, amelyek a területi versenyképesség optimalizálása érdekében tenni képesek és hamarabb kialakítják a megfelelő kompetenciákat, rugalmasan és megfelelő időben élhessenek az új lehetőségekkel, beleértve a 2014-2020 közötti programozási időszak forrásait is. A reform végrehajtásának függvényében javasolt meghatározó súlyt biztosítani a forrásallokáció vonatkozásában az új struktúrákat beindító területeknek, legyenek azok járások, metropolisz övezetk vagy régiók.
Az előkészítés során a zászlóshajó projekt megközelítés abban az esetben javasolt, amennyiben a fejlesztési források programozásában megoldható, hogy a 2014-2020 időszakban az új, területi szempontú forrásbevonás csak 2, legfeljebb 3 év késéssel induljon meg. Ebben az esetben a tervezett rendszer első kipróbálása megtörténhet és a konkrét tapasztalatok alapján a rendszer finomhangolható a teljes körű bevezetést megelőzően.
A reform végrehajtása és tervezése során kiemelten fontos, hogy a javaslatban nem a forrásfüggőség erősítését szolgálja az EU-s Alapok egyértelmű hozzárendelése Románia fejlesztéspolitikai rendszereihez (területrendezés, területfejlesztés, urbanisztika), éppen ellenkezőleg: az addicionalitás elvének helyes értelmezésének megfelelően a helyükre kerülnének a dolgok. A 2007-2013-as tapasztalatok alapján egyértelmű, hogy az operatív programok valamint a vidékfejlesztési terv román területi rendszertől függetlenített végrehajtása hiányosságokat mutat a legtöbb téren. Az EU-s Alapok forrásainak területpolitikához való hozzárendelése önmagában természetesen még nem elegendő: Románia és régiói azon céljainak eléréséhez, amelyek az alapokból nem támogathatók, tagállami forrásokat kell mozgósítani.
Csák László, PhD, MeRSA
(1) NUTS: statisztikai célú területi egységek nómenklatúrája, melyet a 1059/2003/EK rendelet szabályoz.
(2) ERFA: Európai Regionális Fejlesztési Alap
(3) 2001. évi 351. törvény (településhálózat)
(4) 2001. évi 350. törvény (területrendezés és urbanisztika)
(5) CLLD: közösségvezérelt helyi fejlesztés
|
RÉGIÓÁTSZERVEZÉS Területi reform – versenyképes Románia (II)
http://welemeny.transindex.ro/?cikk=19373
http://welemeny.transindex.ro/?cikk=19373
013. január 26. Csák László
A friss kétharmad alkotmányozó lendülettel nyúlna a kérdéshez; ezúttal nemcsak az akarat, de a lehetőség is adott Románia regionális átszervezéséhez. De mik ezek a régiók, és mire használja őket Románia?
Az elmúlt két évben többször előkerült a régiók átszervezésének a kérdése. A friss kétharmad alkotmányozó lendülettel nyúlna a kérdéshez, azaz ezúttal nemcsak az akarat, de a lehetőség is adott Románia regionális átszervezéséhez. De mik ezek a régiók, és mire használja őket Románia?
A régió elvileg egy köztes területi egység, ami valahol a helyi szint (községek, városok, kisebb térségek) és az ország között helyezhető el. Három kategóriája van: makro régió, régió és megye – Romániában legalábbis ezek felelnek meg a sokszor emlegetett NUTS 1, 2 illetve 3 szintnek. Mindhárom régió, de csak az egyiket szokás régióként emlegetni a közbeszédben.
A régiók nyugaton gazdaságtörténeti folyamat eredményeként jöttek létre, nálunk kijelölték őket. Mi a különbség régió és régió között? A valódi, nyugati régiók általában egy-egy nagyvárosból, több közepes- és kisvárosból, valamint vidéki területekből állnak. A régió központja ebben az esetben nem kérdés, a belső struktúra eleve értelmezhető.
Az ilyen régiónak többnyire van regionális identitása is, az ott élők rendelkeznek regionális tudattal. A turista és a befektető is tudja, hova megy, ha azt hallja, hogy Tirolban várják. Ezzel szemben nálunk semmitmondó (Centru, Nord-Est stb.) nevekre hallgatnak a régiók. – Hová valósi vagy? – Én tiroli. És te? – Észak-keleti. Jól hangzik, ugye?
Hogy mire használjuk őket?
A rövid válasz: semmire. Kicsit részletesebben azt mondhatjuk, hogy elvileg nagyon sok esetben jó eszköz lenne a regionális fejlesztés, de ezekben az esetekben soha nem használják őket Romániában.
Ki kell emelni, hogy a régió csak akkor több egy egyszerű statisztikai adatközlési szintnél, ha az értelmezhető belső struktúrával, kapcsolatokkal, hálózatokkal rendelkezik. A román régiók nem ilyenek, így talán jó is, hogy nem használták őket semmire – ha működött volna, az ország egyébként kialakult belső struktúráját, gazdaságtörténeti és kulturális gyökerű gazdasági rendszerét tette volna tönkre a jelenlegi regionális rendszer.
De mire jó az a régió, amit megfelelően alakítanak ki?
Nos, pontosan arra, ami túl kicsi ahhoz, hogy országosan kezeljék, de túl szerteágazó, hogy helyi szinten optimálisan meg lehessen oldani. Egy jó ország attól működik jól, hogy a különböző területi szintek között megfelelő a munkamegosztás, azaz mindenki azzal foglalkozik, amihez a legjobban ért.
Egy falu valószínűleg alkalmatlan arra, hogy megoldja helyben a kardiológiai centrum feladatkörét, ugyanakkor egy centralizált állam központosított rendszere nem biztos, hogy ráérez arra, hogy Felszegen kell-e óvodai ellátás, vagy sem. Igen, a decentralizációról van szó. Ha regionális fealdatokról beszélünk, akkor decentralizációt is értünk alatta.
Azonban a decentralizáció, azaz egyes állami feladatokkal kapcsolatos döntések alacsonyabb területi szintre való delegálása nem csak a régiót érinti. Hiszen a régió honnan kaphat feladatokat? „Lentről” vagy „fentről”, azaz az országos központtól vagy a megyéktől és a helyi közigazgatástól. Ha egy politikus régióról beszél, akkor akár tisztában van vele, akár nem:
valójában közigazgatási reformról beszél.
Persze más szempontból is fontos, hogy a régió, amiben élünk, művi vagy igazi. Ha ugyanis egy régió valódi gazdasági egységet alkot, akkor a fejlődése jobban tervezhető, kisebb az esélye a torz megoldásoknak. Egy fejlődőképes régióban még a szegényeknek is jobbak a kilátásai, mint egy stagnáló régióban a jómódúaknak.
A gazdaságfejlesztés ideális szintje a régió, ez az arany középút – persze csak akkor, ha jól szervezett országon belül helyezkedik el és az alacsonyabb szintek (megyék, városok, községek) is jól felkészült játékosok a területi versenyképesség nevű globális versenyben.
Ha valakiben felmerülne, hogy mikor lesz már szó a román regionális politikáról, meg a területi különbségek csökkentéséről, annak szólnék, hogy Romániának van Regionális Operatív Programja, regionális fejlesztésről szóló törvénye, és sok egyéb, talmeş-balmeş módon megírt és futárral „spre avizare” Brüsszelbe küldetett jogszabálya.
Azonban a regionális különbségek csak nem szűnnek sokszorozódni, a Centru régió pedig még olyat is tud, hogy az egy főre eső kutatás-fejlesztési ráfordítás trendszerűen csökken. A példák sorolhatók, az ellenpéldák pedig gyanúsak. És a félreértések elkerülése végett, minden ADR és sok más, R-betűt tartalmazó rövidítés ellenére: az EU által biztosított pályázati pénzek felhasználásának tervezése során semmiféle valódi regionális szempont nem érvényesült.
Akkor persze felmerül a kérdés, hogy milyen régiókról beszél a miniszterelnök, ha
azok csak színes foltok a térképen?
Sőt: egyáltalán érdemes foglalkozni ezekkel a régióknak nevezett statisztikai egységekkel? A helyes válasz sokak szerint: igen, ezek a legjobb régiók.
Ez a jó válasz, amennyiben nem kívánunk szembesülni Románia területi problémáival; nem akarunk időt és energiát pazarolni arra, hogy Brüsszelnek elmagyarázzuk, milyen lenne a jobb regionális berendezkedés; ismerősünk, rokonunk valamelyik R-betűs intézménynél dolgozik vagy egy ilyentől remélünk vaskos megbízásokat; végül az sem rossz dolog, hogy nem kell feltenni a Székelyföld-kérdést. Csakhogy ezzel a helyesnek vélt válasszal lemondunk a jól kialakított regionális berendezkedésről, amitől Románia versenyképessé válhatna.
Azt már láttuk, hogy a régiók feladatkörének kérdése önmagában nem válaszolható meg. Végülis az állam jelenleg is működik, mert nincsenek elkölthetetlen EU-s pénzek, régiós kompetenciák híján zárva tartó kórházak, stb., azaz általánosan fogalmazva: jelenleg minden feladatot ellát a román területi igazgatási rendszer, amit el kell látnia (hogy milyen minőségben, azt ne firtassuk).
Tehát amit a régió kap, azt mástól veszik el, azaz a régiós reform valójában államreform, a decentralizáció vagy a centralizáció új lépése. Ezért kiemelten fontos a kérdés kapcsán véleményt formálni, megvitatni a lehetséges alternatívákat, szakmai és értelmiségi közösségeknek álláspontot kialakítani.
Az nyilvánvaló, hogy a jelenlegi régiókat nem kell megtartani, az újragondolt régiókat viszont nagyon is
érdemes lenne sokféle feladattal ellátni.
Ennek azonban az a szükséges (de nem elégséges) feltétele, hogy a településhálózat alapos elemzése, a vonzáskörzeti szempontok vizsgálata és általában a gazdaság és a társadalom hálózatainak ismeretében szülessenek meg a döntések.
Románia ebből a szempontból nincs is rossz helyzetben: a jogrendszer része a területrendezés és az urbanisztika a maga komplex célrendszerével, hierarchikus tervezési dokumentumok (PUG, PUZ, PATJ) is vannak, ezeket csak használni kellene, és hozzájuk rendelni a fejlesztésre szánt pénzeket. Jelenleg ugyanis a területi tervezési rendszerünk mindössze két eszközzel bír: az engedélyezés-ellenőrzés-büntetés, valamint a községek várossá nyilvánításának eszközével.
Abszurd helyzet, amikor egy ország jól behatárolt területi tervezési rendszerrel bír, ugyanakkor egy ezzel teljesen párhuzamos rendszert épít ki az EU-s pénzek elköltésére. Így a valódi célok elérésére nincs forrás, nincs eszköz, a szabályozási és rendezési dokumentumok pedig nyilván haszontalanok – úgy is kezelik őket.
A másik oldalon pedig elfolyik a társfinanszírozás és ehhez csatolva a saját költségvetési forrás a híres operatív programokon keresztül. Az egyes projektek persze lehetnek nagyon jók, de hatásuk csak pontszerű, csak véletlen folytán járulhatnak hozzá a fejlesztési célok eléréséhez.
A jelenlegi EU-s pályázati rendszer Romániában csak abban az esetben lehetne legitim, ha a támogatás célja a források lehívása lenne. De egyrészt nem ez a céljuk, másrészt pedig jobbára erre is alkalmatlanok. Azaz ahogy a jelenlegi régiók mellett nem hozhatók fel érvek, ugyanúgy nyugodt lélekkel elfelejthető a 2007-2013 között működtetett párhuzamos struktúra. Helyettük egyrészt valódi régiókra van szükség, másrészt pedig a területrendezés és az urbanisztika komplex céljaihoz hozzárendelt
új fejlesztéspolitikára és annak végrehajtására.
A reformnak ebben az értelemben a közigazgatási, ellátórendszeri struktúrákat is érintenie kellene. Megfelelő elemzések alapján át kell gondolni, hogy milyen területi szintekre van szükség! Az ellátórendszerek működtetésének hatékonyabb tervezése és megszervezése szempontjából indokolt lehet a járási rendszer bevezetése, ami a helyi és a megyei szint között kaphatna szerepet.
Az így kialakuló területi hierarchia persze igen összetett. Mi legyen a helyi közigazgatás feladata? Mi kerüljön járási szinten megoldásra? A megyéknél meglevő feladatkörök hogyan bővíthetők vagy értelmezhetők újra? Melyek azok a tervezési, hatósági, ellátórendszeri és fejlesztéspolitikai feladatok, amelyek a régiók szintjén oldhatók meg optimálisan? Az új területi egységeknek, azaz a járásoknak, régióknak milyen politikai, azaz demokratikus legitimációt kellene biztosítani?
Ezekre a kérdésekre a válasz a román településhálózatban és az egyes ágazatok, témakörök belső logikájában rejlik. Egy megfelelően előkészített reform, jó ütemezéssel, a kapkodás és a látszatmegoldások kerülésével sikeres Romániát eredményezhet, ahol érvényesül a társadalmi igazságosság, és a versenyképesség lehetőségeit optimálisan sikerül kiaknázni.
A legnagyobb kérdés természetesen az, hogy élni kíván-e Románia a területi reform által kínált lehetőségekkel, s képes-e meghatározni azt az optimális területi rendszert, ami mindezek keretéül szolgálhat, vagy továbbra is a saját maga által állított csapdákban kíván vergődni, elvesztegetve egy újabb évtizedet.
Csák László doktori oklevelét a Pécsi Tudományegyetem Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskolájában szerezte, jelenleg az MTA külső köztestületi tagja.
Hozzászólások:
Hozzászólások:
- Gratula Lacinak és a transindex-nek a kezdeményezéshez. Végre egy olyan szakmai vitaindítót látunk amely mentes a "nagyotmondások"-tól, politikusi "Esküszünk, nem hagyjuk!"-tól. Ahhoz, hogy egy politikus észérvekkel lobbyzni tudjon egy bizonyos megoldásért, szükség van a szakmai háttérmunkára. Bízok benne, hogy a vitaindító hatására - és nem cask - a fórumokon, blogokon, kereksztalok mellett olyan elképzelések és szakmai érvek kerülnek terítékre, amelyek mentén sikerül a lehető legjobb döntéseket meghozni a régióátszervezés terén. January 18 at 10:46amgratula figyelemmel kiserem.Istvan Janko Szep Tudományos igényű, sok évig tartó, tanulmányokkal megalapozott átszervezésnek az lenne a vége, hogy minden település feletti szintet át kellene dolgozni (községek, megyék) esetleg újakat alapítani (járások). Ennyi pénz nincs az országban, úgyhogy marad a politika-langyos, a fejlesztési pénzek elköltését a célszerűség fölé helyező rendszer. Persze ettől még meg kellene próbálni az ellenkezőt, de talán egy ilyen vitafelületnél komolyabb keret kellene hozzá.January 18 at 1:02pmNa vegre egy olyan megkozelites, ahol nem csak politikai szlogeneket szorni vagy szidunk, hanem egyes elemeket hasonlitjuk a valosaghoz.Amivel kiegeszitenem, hogy nagyon valoszinu, hogy meg jo par ezer birokratat fog kitermelni egy ilyen rendszer, mert hat az onkormanyzatoktol, azert meg nem lehet mindenkit kirugni, de az uj intezmenyekbe is kell szemelyzet. Nem szamolva az intezmenyek szekhelyeinek a koltsegeirol. Lassan olyanok leszunk mint az ENSZ, tobb ezer bizottsag, penznyelo babilon, de megoldasokat nem tud eszkozolni. January 18 at 10:59amVitaindító! January 17 at 5:24pmEngem ebben a régió-átszervezési kérdésben az keserít el mindenekelőtt, hogy jelzi, mennyire gyengék Romániában a szakmai közösségek. Mert ha egyszer a régiók kialakításának kérdése szakmai kérdés, akkor ebben a megfelelő szakmai közösség tagjai által kidolgozott és egymás között vitatott alternatívái kellene a közbeszédet is uralják, és foggal-körömmel kellene tiltakozzanak, ha a politikum a szakma által elfogadhatatlan alternatívákkal manipulál. E helyett azt látom, hogy kizárólag politikai kérdésként tematizálódik az ügy. Ilyenkor az is kétségessé kezd válni számomra, hogy létezik-e egyáltalán a regionális tudomány, mint olyan Romániában. January 19 at 11:12am
RE: RÉGIÓÁTSZERVEZÉS Régióátszervezés, de merre?
2013. Február 5. Ongjerth Richárd
Ha nem tudunk szakítani a "felhőnézéssel", akkor a politika találja ki a megoldásokat, ezek pedig nélkülözni fogják a távlatos gondolkodást.
Vitára ingerlő tanulmányt tett közzé a közelmúltban a Transindex Csák László PhD MeRSA tollából, amely markánsan, sok konkrét javaslattal, de a kívülálló számára nem mindig alátámasztottan fogalmazta meg a romániai régióátszervezéssel kapcsolatos követelményeket.
Bár őszintén be kell vallanom, nem ismerem sem a jelenlegi romániai területfejlesztési helyzetet, sem pedig a közkézen lévő átalakítási szándékokat, érdeklődő kívülállóként az elmúlt tizenöt-húsz év magyarországi tapasztalatai alapján szeretnék néhány olyan alapállítást megfogalmazni, amelyek legjobb szakmai meggyőződésem szerint – vitatkozva, vagy egyetértve Csák Lászlóval – közös kultúránk okán
az anyagiakat előtérbe helyezve
mindkét országban közelebb vihetnék a területfejlesztési politikát a széles társadalmi rétegek számára sikeresnek mondható, szakmailag megalapozott megoldások megtalálásához.
1. A felülről finanszírozott, támogatáson alapuló közpénz-újraelosztási rendszerek hatékonyság hiányában fenntarthatatlanok. Ha a települési közgazdálkodás nem gondolkodhat érdemi bevétel-generálásban, ha a közigazgatási értelemben felülről irányított támogatási rendszerek az uralkodóak, amelyek pórázon tartandó költségvetési sornak tekintik az önkormányzatokat, akkor az utóbbiakat irányítók mindig is az igazodás kényszerére szocializálódnak, és esélyük sem lesz a hatékony, eredmény (és bevétel) orientált közgazdálkodás elsajátítására.
Ez pedig olyan hatékonysághiányhoz vezet, amely motiváció hiányában Romániában és Magyarországon – és persze máshol is – egyaránt a gazdaság pangásához, a személyi jövedelmek csökkenéséhez vezet. Ha a gazdálkodás a közösségi irányítás minden szintjén megtérülés-érdekelt, ráadásul a hierarchiában „feljebb” lévő szint az „alsó” szint gazdálkodásának eredményességéből is részesül, akkor
sokkal könnyebben létrejöhet az a befektetés-ösztönzési piramis,
amely egyfajta multilevel-marketing rendszerként vonzza magához több szinten is a befektetni vágyókat.
Lényegesen eredményesebb gazdaságfejlesztés, befektetésösztönzés várható akkor, ha azzal nem csak egy-kétszáz ember foglalkozik egy állami kormányzati hivatalban, hanem a térségi-területi és települési önkormányzatok szintjén is hathatós erőfeszítések történnek a befektetők, fejlesztők megnyerésére.
2. A szubszidiaritás (vagyis az a működési modell, amelyben a közhatalmi döntéseket a polgárokhoz legközelebb lévő olyan döntéshozó szinten kell meghozni, ahol azok értelmesen, megfelelő információk birtokában meghozhatók) nem pusztán elvont, távoli „EU-hablaty” kifejezés, hanem a demokratikus piacgazdaság hatékony működésének egyik alapeleme.
Ha ettől tartósan eltérünk – pl. túl sok döntési kompetenciát összpontosítunk kormányzati szinten –, akkor
átláthatatlanná válnak a döntési folyamatok,
csökken a „multilevel-marketing” tovagyűrűző, partnereket mozgósító hatása, növekszik viszont a korrupció esélye, és ez együttesen és törvényszerűen – a rossz állampolgári közérzet, romló közerkölcsök mellett – ismét csak a gazdasági hatékonyság erőteljes csökkentését eredményezi.
A mi kontinentális, európai kultúrkörünkben egy Románia, vagy Magyarország méretű országban a tapasztalatok szerint elegendőnek mondható három közhatalmi döntéshozatali szint (a mi országainknál lényegesen nagyobb Németországban is főként annak szövetségi köztársaság jellege miatt van négy, ilyen, egy-egy országnyi tartományon belül általában három működik).
Az országos és a települési önkormányzati döntési kompetenciákat önmagukban nem szokás megkérdőjelezni, nagyobb viták inkább a „regionális középszint” mibenlétében indokoltak. A „megye, vagy régió?” kérdése leginkább annak a lassan feledésbe merült „európai régió-kritériumnak” a tükrében dönthető el értelmesen, amely szerint az európai régiónak érdemi hatáskörrel, választott döntéshozó testülettel, és
saját bevételekkel kell rendelkeznie.
A térségi rendszer meghatározásánál, a tervezési statisztikai adatgyűjtésnél – a régi EU-tagállamok példái alapján – sokkal inkább érdemes (lenne, vagy lett volna) a kialakult, meggyökeresedett, a nemzeti kulturális sajátosságoknak és a sokszínű szolgáltatási praktikumnak megfelelő regionális egységeket – pl. megyéket, grófságokat, körzeteket, stb. – beletuszkolni az EU-s méret-ajánlásokba, mintsem bizonyos méret-ajánlások alapján sosem volt, művi, tényleges közhatalommal nem rendelkező, így a régió-kritériumnak több szempontból meg nem felelő új egységeket létrehozni.
Ettől függetlenül persze működtethetők az állami-kormányzati intézményhálózat polgárközeli szolgáltató egységei – pl. földhivatal, állat-egészségügyi hivatal, stb. – eltérő területi beosztásban. Az ilyen, a közigazgatási zsargonban csak dekónak becézett „dekoncentrált államigazgatási szervezeteket” azonban
nem szabad összetéveszteni a közhatalmi döntési szintekkel,
hiszen ezek a végrehajtó államszervezet kinyújtott karjaiként csak konkrét, leginkább hatósági ügyekkel foglalkoznak, itt tervekről, és azok megvalósításáról döntéshozó testület hiányában nem hozható döntés.
Rendszerint kormányzati körökből eredő, de Magyarországon szakmai körökben gyakran gondolt – bár többnyire ki nem mondott – hiedelem az, hogy a helyi önkormányzati hivatalok gyakrabban és egyszerűbben eshetnek áldozataivá a (helyi) politikai korrupciónak.
Magyarországon mindeddig nem terjedt el széles körben olyan összehasonlító elemzés, amely a helyi és az országos politikusok korrupciós viszonyait vetette volna össze, így ez a hiedelem érdemben nem erősíthető meg, ezért nem szabadna, hogy befolyásolja a különféle hivatalok működési szintjeinek elosztását.
3. A tervezés az irányítás eszköze. Bár a tervezők, kutatók gyakran szakirodalmi produktumnak tekintik a területi terveket – és azok persze ilyen oldalról is megítélhetők –, nem szabad szem elől téveszteni, hogy a területi tervezés csak az adott területen közösen megcélzott, az érintettek számára kedvező jövő eléréséhez vezető utat, az ehhez szükséges beavatkozásokat, azok különféle feltételeit tartalmazó közhatalmi döntéscsomag előkészítéseként és megvalósításaként lehet értelmes.
Ellenkező esetben a fióknak készül,
és legfeljebb a kifizetett tervezők jólétét szolgálhatná. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy tervek készítése csak a megfelelő döntési kompetenciával (és ehhez tartozó, választott testülettel bíró irányítási szinteken indokolt, a kompetenciával összhangban lévő tartalommal, megvalósulás-orientáltan).
Leszögezhető ugyanakkor az is, hogy egyes sajátos térségfajták – pl. sok települést magukban foglaló kisebb-nagyobb városkörnyékek, funkció-vesztett, kiürülő ipari térségek, üdülőkörzetek stb. – együtt-tervezése leginkább nem adminisztratív intézményekkel oldható meg: a nagyobb terület térségi terveiben és tervezési kompetenciájában – igen kevés kivételtől eltekintve – rendszerint képezhetők olyan sajátos súlyponti területek, ahol a megvalósítás érdekében – lehetőleg az érintettek minél teljesebb bevonásával – a tervet jóváhagyó regionális szervezet – pl. a megye – beavatkozás-csomagot, speciális programokat tervez, és ennek érdekében akár fejlesztési célszervezetet is létrehoz.
Tekintettel arra, hogy az előrelátó, sokirányú tervezés lehet a garanciája a közpénzek hatékony elköltésének, úgy hogy az minél nagyobb mértékben bevételeket is hozzon a tervező közhatalmi egységnek, a pusztán
az EU-pénzek elérésére irányuló tervezés rövidtávú zsákutcát jelent.
A terveknek mindig a tényleges igények gazdaságilag fenntartható kielégítését kell céloznia, figyelembe véve a finanszírozhatóság – pl. az EU-források részleges felhasználásának – követelményeit is.
A tervezés során a megvalósítási partnerségek megteremtése, vagy megalapozása, a privát szféra érdeklődésének felkeltése szintén lényeges szempont kell legyen. Nem nyilvánvaló széles körben, hogy az EU által elvárt, országainkban gyakran szokatlannak számító módszerek igen sokszor a fejlett Nyugat-európai gyakorlatot próbálják meg átültetni a saját, rendszerint túlzottan műszaki-jogi orientációjú gyakorlatunkba, így sok mindent érdemes megtanulni belőlük a pályázatokon, támogatási kérelmeken kívül is.
4. A települések, területek fejlesztése minden esetben az adott egység szolgáltatásainak a bővítését, minőségjavítását jelenti, a jelentkező társadalmi igények jobb kielégítése érdekében. Az ötletalapú tervezés – ahol a tervezők önmagukban kiváló, logikus, de társadalmi igények, és pénzügyi megvalósítás, fenntartás, megtérülés szempontjából alá nem támasztott ötleteiket kívánják a fejlődés kulcselemeként érvényre juttatni-
számos impulzust adhat a tervezésnek,
de tényleges sikert csak az igények ismeretén alapuló, gazdaságilag is fenntartható akciók rendszerébe illeszkedő elemek hozhatnak.
Ugyanígy diszfunkcionális a legtöbb esetben a közhelyalapú tervezés, ahol a „szokásos” EU-konform sablonok szlogenszerű ismétlésével kívánják a tervezők a terveztető közhatalmi szervezet forrásszerzését előmozdítani. Ez önmagában nem is jelentene súlyos gondot, az azonban igen, hogy az ilyen tervek a források megszerzését és elköltését követően szinte azonnal elavulnak, így alapos átdolgozásra szorulnak, ami viszont igencsak alkalmas a laikusok (ide értve a döntéshozókat is!) szemében a tervezés hitelének rombolására, presztízsének aláásására.
5. Az együttműködés nem önmagában vett érték!Regionális kutatóink és tervezőink közül sokan hajlamosak arra, hogy az önkormányzatok közötti együttműködést a térségfejlesztés önmagában vett értékének, alapkövetelményének tekintsék.
Ezt az állítást úgy érdemes a gyakorlat számára pontosítani, hogy az egyes szereplőknek, önkormányzatoknak olyan viszonyban kell állniuk egymással, hogy képesek legyenek a több önkormányzat közös munkájával előnyösebben megvalósítható akciókat ilyen módon lebonyolítani, és az esetleges ellenségesség, kapcsolathiány
ne gátolja a legkedvezőbb megoldás alkalmazását.
Ez természetesen nem jelentheti az együttműködés feltétlen kényszerét: folyamatos együttműködésre lehet szükség például közös intézmények fenntartására, a fejlesztéseknél azonban a helyzet összetettebb. Amit ugyanis kedvezőbb egyedül megvalósítani, azt indokolt egyedül elvégezni, és általában csak a közhatalmi beruházások kisebb csoportjára igaz az, hogy az együttműködés szokásos nehézségei megérik a fáradságot.
Tipikusan ilyenek azok a városkörnyéki területek, ahol az együttműködést igénylő kérdések sűrűsége rendszerint olyan magas, hogy nemegyszer az intézményesített együttműködés a megfelelő megoldás. Ez az oka annak, hogy például a városkörnyékek önkormányzatai számára az EU kedvezőbb támogatásokat fog teremteni azért, hogy az ilyen intézményi beruházások minél több ember számára hozzanak előnyöket.
Mindebből levonható az a következtetés, hogy
nem érdemes adminisztratív eszközökkel kényszeríteni
az együttműködést ott, ahol a szereplők számára ez nem jelent nyilvánvaló előnyt. A tapasztalatok szerint a gazdasági jellegű preferenciák rendszerint kellő motivációt jelentenek az önkormányzatok számára, hogy megtalálják a számukra többoldalúan elfogadható, legkedvezőbben megvalósítható kooperációs megoldásokat.
6. Végül, de nem utolsó sorban érdemes rendet tenni az integrált megközelítésmód és az ágazati gondolkodás viszonyában. Le kell szögezni, hogy az ágazatok nem az ördög művei, hanem az egyre specializálódó szakmák gyakorlóinak természetes – és szaporodó, változó – működési hálózatai, a megvalósítás egyes szegmenseinek szakértőit tömörítve.
A sokszínű gyakorlati problémák megoldása természetesen sokszor a szakmákon átívelő, több szakma sajátos eszköztárát összehangoltan alkalmazó megközelítésmódot – az integrált megközelítést – igényli, ez az állapot azonban csakis a tervezésre vonatkozik, hogy az egyes szakmák aztán
összehangoltan végezhessék saját feladataikat,
amihez értenek, szükség esetén egyeztetve a különféle szempontok együttesen legkedvezőbb megoldásának követelményeit.
A rokon szakmák intézményeinek „egy fedél alá hozása” gyakran felmerülő gondolat, de a gyakorlatban sokszor inkább bonyolultabb folyamatokat eredményeznek, mintsem egyszerűsítenék a helyzetet. A jelenlegi magyar kormány például összesen tíz minisztériumból áll, ez azonban a szakmaközi egyeztetést lényegesen bonyolultabbá teszi, hiszen sajátos módon az urbanisztika által legalább 5-6 tárca érintett közvetlenül, ami folyamatos tárcaközi egyeztetést igényel(ne) a konkrét ügyekben alkalmazandó illetékességek terén.
Ugyanakkor a „többszakmás” minisztériumokban, kormányzati hivatalokban a több szakma szempontjainak házon belüli egyeztetése a legtöbbször nehézkesebb, mint az egyes szakmák álláspontja, törekvései közötti külső – pl. tervezői – egyensúlyteremtés. A törvényszerű szakmaközi konfliktusok ugyanis a mi kultúránk hivatalnoki viselkedésmódjában lényegesen nehezebben alakíthatók közös állásponttá, mint a kívülről koordinált egyeztetési folyamatban.
A magyarországi tapasztalatok számomra mindeddig nem igazolták vissza azt, hogy pl. egy egyesített regionális környezetvédelmi-vízügyi-erdészeti-földvédelmi-természetvédelmi igazgatóság hatékonyabban működne, mint ugyanezek külön-külön, leszámítva természetesen néhány adminisztratív munkahely megtakarítását.
Van tehát min gondolkodnunk, de ha nem tudunk szakítani a „felhőnézéssel” (ez egy budapesti várospolitikus kedvesen elmarasztaló minősítése a mai magyar urbanisztikának célozva), és nem leszünk képesek már rövid távon is alkalmazható, anyagilag előnyös, pénzügyileg megvalósítható „földhözragadt” rendszerekben gondolkodni, akkor a politika találja ki a megoldásokat, és – ebben biztosak lehetünk – ezek a leginkább nélkülözni fogják a számunkra oly kedves távlatos gondolkodást, a szélesebb összefüggések integrációját.
(Az alcímeket szerkesztőségünk emelte ki.)
